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中国南水北调工程的建设管理问题

 

 中国南水北调工程的建设管理问题

李新军

 

中国的水利建设历史悠久。在中国水利建设活动中,勤劳智慧的中华民族建造了众多闻名于世的伟大工程,如中国古代水利工程:新疆坎儿井,四川都江堰,京杭大运河等;中国当代水利工程:三峡水利枢纽,小浪底水利枢纽等。这些工程既代表着中国辉煌的水利建设历史,同时也为世界水利建设历史的发展做出了极其重要的贡献。历史进入二十一世纪,中国政府高瞻远瞩,以科学发展观为指导,从以人为本和可持续发展的高度出发,做出了一项重大战略决策------兴建南水北调工程。

中国目前正在建设的南水北调工程是一项长距离、跨流域的特大型调水工程。南水北调工程总体规划是分别从长江的下游、中游和上游调水约450亿立方米,通过东线、注册送68、西线三条调水线路,与长江、黄河、淮河、海河四大江河相连,形成“四横三纵”的总体格局,以实现中国水资源的南北调配和东西互济的目标。南水北调工程的兴建,将对中国经济和社会发展起到十分积极的作用。

中国的南水北调工程具有跨流域、跨地区、涉及范围广、投资大、周期长等特点;建设管理涉及技术、经济、环境、社会等诸多方面;工程既具有公益性性质,又具有一定的赢利性功能,生产关系非常复杂。因此,深入研究和探讨南水北调工程的建设管理问题,对于保障工程顺利建设和良性运行,极其重要。下面我着重就南水北调工程建设阶段的管理问题作一简要介绍。

 

第一部分   工程建设阶段的管理问题

 

一、研究南水北调工程建设管理问题的指导思想和原则

(一)研究南水北调工程建设管理问题的指导思想是:以科学的发展观为指导,按照统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹城乡和区域发展的要求,从改革的客观要求和工程建设管理的实际出发,构建出适应市场经济体制的建设管理模式。

(二)研究南水北调工程建设管理问题遵循的原则是:政府宏观调控,市场机制运行;政企分开、政事分开、政资分开;充分调动中央和地方两方面积极性;更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用;全面考虑建设管理与运营调度相结合,等等。

二、南水北调工程建设管理组织机构

南水北调工程建设管理组织机构包括:政府行政监管、专家咨询服务和工程建设管理三个层面,具体由南水北调工程建设领导机构和办事机构、专家咨询委员会、项目法人管理机构等组成

 

南水北调工程建设管理组织机构总体框架图

 

(一)政府管理机构

1、中央设管理组织机构

国务院南水北调工程建设委员会。该组织是南水北调工程建设的最高层次的决策机构,其任务是决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题。

国务院南水北调工程建设委员会办公室。该组织是国务院南水北调工程建设委员会的办事机构,其主要职能为:研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法,起草有关法规草案;协调南水北调工程建设的有关重大问题;负责南水北调主体工程建设的行政管理;负责监督控制主体工程投资总量和年度投资计划的实施;协调、落实和监督主体工程建设资金的筹措、管理和使用;协调、指导和监督、检查南水北调工程建设工作,负责主体工程建设质量监督管理;负责南水北调工程的监督检查和经常性稽察工作;负责南水北调主体工程阶段性验收、单项(单位)工程验收的组织协调工作及竣工验收的准备工作等等。

2、地方建设管理组织机构

省市南水北调工程建设领导机构及办事机构。南水北调工程沿线7省市设立了南水北调工程建设领导机构及办事机构,其主要任务是:贯彻落实国务院南水北调工程建设委员会的决策、决定;负责组织或协调征地搬迁、移民安置;负责参与协调各有关部门实施节水治污及生态环境保护工作,检查监督环境保护和治污工程建设;负责地方配套供水工程建设的行政管理,负责组织协调配套工程建设,提出配套工程建设管理办法;负责辖区内工程建设的治安环境等。

(二)专家咨询机构

国务院南水北调工程建设委员会专家委员会。 专家委员会的主要任务:一是对南水北调工程建设中的重大技术、经济、管理及质量等问题进行咨询;二是对南水北调工程建设中的工程建设、生态环境(包括污染治理)、移民工作的质量进行检查、评价和指导;三是有针对性地开展重大专题的调查研究活动。

南水北调工程作为目前世界上最大的跨流域调水工程,极富挑战性。南水北调工程总体规划阶段进行了跨学科、跨部门、跨地区的综合研究。仅2000年以来的总体规划阶段,参与规划与研究工作的科技人员就超过2000人,先后召开近百次专家咨询会、座谈会和审查会,与会专家达6000多人次。可以说,南水北调总体规划的编制过程,就是一个民主论证、科学选比、反复征求社会各界和专家意见的历程。在工程进入建设阶段,更应当强化科学民主决策机制。基于此,国务院南水北调工程建设委员会成立了以潘家铮院士为主任,30多位院士、专家参加的专家委员会。

(三)工程建设管理组织机构

1、项目法人(项目业主)

根据南水北调工程的特点,结合工程总体规划和分期建设的要求,并考虑到历史情况、现状条件以及工程运用功能,对南水北调主体工程,先期分别组建四个项目法人,包括:南水北调东线江苏有限责任公司、南水北调东线干线有限责任公司、南水北调注册送68有限责任公司水源和南水北调注册送68干线有限责任公司(先期组建南水北调注册送68干线工程建设管理局)。目前,东注册送68四个项目法人正在按规定程序抓紧组建,今年内讲全部组建到位,届时将全面履行南水北调工程建设主体的各项职责。

建设期间项目法人的主要任务是:对主体工程的质量、进度、安全、资金使用等负总责。具体包括:贯彻落实国务院南水北调工程建设委员会的方针政策和重大决策,执行国家及南水北调工程建设管理的法律法规;负责落实主体工程建设计划和资金;负责对主体工程质量、进度、安全和资金等进行管理;负责对主体工程建成后的运行管理提供条件;负责协调工程建设的外部关系。

考虑到西线工程目前处于勘察阶段,工程实施尚需时日的情况,其建设管理具体方案将根据工程进展情况和我国经济社会发展适时研究提出。

2、专业项目建设管理机构

南水北调工程线长、点多、面广、单项工程繁多,在南水北调工程建设中,将利用市场配置资源的作用,采用招标投标的方式,选择专业性项目建设管理单位承担单项工程建设管理。南水北调工程的专业项目建设管理机构受南水北调工程项目法人委托,按照合同约定,代表项目法人对南水北调1个或若干单项工程的建设进行全过程或若干阶段的建设管理。

三、南水北调工程建设管理体系

为使南水北调工程顺利实施,确保建设目标地实现,在工程建设过程中,要建立健全九大管理体系:

(一)建立健全职责分明协调高效的建设管理组织体系

建立健全职责分明协调高效的南水北调工程建设管理组织体系,是做好南水北调工程建设管理工作的重要体制保障。南水北调工程建设管理组织体系包括:政府行政监管、专家咨询服务和工程建设管理三个层面。具体由南水北调工程建设领导机构和办事机构、专家委员会、项目法人管理机构等组成(详见前述)。

(二)建立健全配套齐全科学实用的建设管理法规体系

南水北调工程要通过建立健全工程建设管理法规体系,推行工程建设的规范化、制度化、科学化管理,以确保工程质量、进度、安全和投资效益。将根据不同时期南水北调工程建设进展情况和实际需要,有重点、有计划、有步骤地组织制定好南水北调工程建设市场监管、招标投标、合同管理、质量管理、安全生产、信息报送、科研管理等规章制度,逐步完善工程建设管理法规体系,为搞好南水北调工程建设和依法行政提供有力的制度保证。

(三) 建立健全规范严格优进劣出的市场准入监管体系

南水北调工程建设实行市场准入管理制度。从事南水北调工程建设活动的项目建设管理、勘测设计、招标代理、监理、施工等单位应当具备相应的资格条件,并依据核定的经营范围和资质(资格)等级许可的范围参加南水北调工程建设活动。在南水北调工程建设过程中,对建设市场主体建立行为档案,实行动态监督检查,优胜劣汰。

(四)建立健全公平竞争规范有序的招标投标监管体系

南水北调工程建设必须依法招标投标,招标投标工作坚持公开、公平、公正的原则。国务院南水北调办将依法对招标投标活动实施监督管理,对重大项目的招投标全过程派员跟踪监督。

(五)建立健全措施完备责任明确的工程质量管理体系

百年大计,质量第一。南水北调工程建设中,要建立健全工程质量监管体系、质量保证体系、质量检测体系,落实质量责任制,严格工程质量管理,确保工程质量。

(六)建立健全预防为主措施得力的安全生产监管体系

国务院南水北调办成立安全生产领导小组和重特大事故应急处理领导小组,作为安全生产的监督管理领导机构。项目法人、项目建设管理机构、勘察、设计、施工、监理单位及其他参建单位都要建立安全生产责任制和责任机构,明确安全生产责任和目标,制定安全生产规章制度和保证安全生产的方案、措施和应急预案,加强相关人员培训和教育,尽可能地避免安全生产事故的发生。

(七)建立健全系统科学控制合理的建设进度管理体系

控制有效科学合理的工程建设进度管理体系是实现建设目标的重要手段。根据国务院批准的南水北调工程总体规划确定建设目标要求,国务院南水北调办要组织编制南水北调工程建设总体建设进度计划,承担勘察设计、建设管理、施工等任务的单位,按照国务院批准的南水北调工程总体规划和南水北调工程总体建设进度计划,制定详细的工作进度计划,分解任务,落实措施,确保阶段建设目标和总体建设目标的顺利实现。

(八)建立健全准确全面畅通高效的建设信息管理体系

建立南水北调工程建设进度动态管理体系,加强在建项目管理。参加南水北调工程建设的各有关单位要设立专门的信息管理机构,配备专职信息员,定期汇总建设信息,分别按规定编制南水北调工程建设信息报告,以确保阶段建设目标和整体目标的顺利实现。

(九)建立健全先进实用激励创新的工程科技支撑体系

通过建立有效应的激励机制,鼓励和提倡科技创新,大力新技术、新材料和新工艺在工程建设中的应用,提高南水北调工程建设的科技含量。

 

第二部分   工程运营阶段的管理问题

 

对南水北调工程运营阶段的管理问题,现阶段只是一个粗的设想,即运营阶段的南水北调工程管理可简单概括为“政府宏观调控”和“市场机制运作”。具体的管理模式将根据实际情况适时研究提出。

一、政府宏观调控。在工程进入运营阶段,政府宏观调控的主要作用体现在制订水资源合理配置方案、协调调水区和受水区的利益关系、协调各省直辖市间的关系、协调调水与防汛抗旱的关系、监督公司运行、制订合理水价政策、建立节水型城市和社会、水污染防治和生态环境保护等方面。

二、市场机制运作。南水北调是具有公益性和经营性双重性质的工程,运营阶段将会产生一定的经济效益,再考虑到南水北调工程投资多元化等特点,因此要求必须按照市场经济规律和机制运营。具体表现为股份制运作、现代企业制度管理和用水户参与等。

 

南水北调工程有众多专家学者的广泛关注,有社会各界的大力支持,有中国政府的高度重视,南水北调工程一定能够高水平、高质量地实现其各项建设目标。南水北调工程的兴建作为中国乃至世界水利建设史上又一伟大创举,它所创造的物质财富和精神财富必将永载人类文明史册!

  

(李新军:国务院南水北调工程建设委员会办公室建设管理司司长、教授级高工)

 



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